對每個流域而言,都存在上游和下游問題。上游生態(tài)保護,則下游受益;上游生態(tài)破壞,則下游受害。上游排水,下游水質(zhì)污染物濃度增加,已是一個普遍現(xiàn)象。下游長期以來處于一種被動妥協(xié)狀態(tài)。
為打破這種局面,筆者認為,必須建立相應的剛性約束機制。
由生態(tài)補償機制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)付費機制。生態(tài)補償涉及到如何補、怎么補等諸多問題,可以按照流域水質(zhì)斷面污染物增加總量,參照現(xiàn)行排污收費政策,實行總量收費,并實行累進加價付費制度,費用在上游財政和排污收費中予以列支。針對斷面水質(zhì)的監(jiān)測,由上下游環(huán)保部門互檢或以這地區(qū)上一級環(huán)保部門斷面監(jiān)控數(shù)據(jù)為準。
由對話合作提升為派駐環(huán)境督察員制度。開展兩地政府之間的對話與合作是必須或必要的工作措施。但由于地方經(jīng)濟發(fā)展競爭激烈,不容易全面了解地方具體經(jīng)濟政策和發(fā)展方式、環(huán)境保護措施等。因此,有必要派駐政府間的環(huán)境督察員,參與了解地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護,及時掌握動態(tài)信息。特別是在流域規(guī)劃及重大項目建設中,對下游水環(huán)境可能產(chǎn)生重大影響的,必須在環(huán)評審批中附有下游環(huán)保部門意見,實行有針對性的干預,有利于打破地方保護主義。
由地方環(huán)境監(jiān)管拓展為互查互管機制。地方環(huán)境監(jiān)管常常受體制的制約,違法不究、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象時有發(fā)生。目前這種狀況還沒有從根本上得到轉(zhuǎn)變,主要是利益使然。落實流域下游對流域上游環(huán)境監(jiān)管的逆向互查制度,下游對上游環(huán)境違法行為實行直接查處或交由共同上一級環(huán)保部門查處,則能有效打破體制局限。由于下游的環(huán)境利益必然使得對上游環(huán)境破壞行為查處更為嚴格,也迫使上游地區(qū)更好地做好環(huán)境保護工作,執(zhí)法不力現(xiàn)象將從根本上得到改觀,必將有力地推動整個流域的環(huán)境保護工作,取得上下流域環(huán)境保護的雙贏。
將流域斷面水質(zhì)列入節(jié)能減排工作考核內(nèi)容。目前,仍有許多流域斷面水質(zhì)不容樂觀,特別需要指出的是在地區(qū)節(jié)能減排階段目標完成的情況下,斷面污染物卻在增加,這種反常現(xiàn)象引起社會各界的質(zhì)疑。因此,需將流域斷面水質(zhì)分級分段列入節(jié)能減排目標,因為流域斷面可以全面反映一個地區(qū)水污染物節(jié)能減排效果。把流域斷面水質(zhì)納入節(jié)能減排重點考核內(nèi)容,在實際操作中,更能防止措施漏洞或數(shù)據(jù)不真實情況的出現(xiàn),促進節(jié)能減排產(chǎn)生實際效果,讓流域地區(qū)真正從節(jié)能減排成果中得到實惠。
開展流域水環(huán)境保護公益訴訟。流域污染物是流域水環(huán)境質(zhì)量的綜合體現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》中“地方各級人民政府應當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責,采取措施改善環(huán)境”的規(guī)定,對流域下游環(huán)境質(zhì)量或環(huán)境影響負責的應為地方各級人民政府,其公益訴訟的責任主體應為地方各級人民政府,由政府對各自流域水環(huán)境斷面水質(zhì)污染物增加的問題承擔相應責任。公益訴訟在政府間進行也可以有效防止公益訴訟泛濫的出現(xiàn)。通過公益訴訟解決上游對下游水質(zhì)影響帶來的水體使用功能變化、處理成本增加等,付出經(jīng)濟費用進行補償,以及對突發(fā)性水環(huán)境污染事故承擔賠償責任。
綜上所述,在流域水環(huán)境保護中,如把上游對下游環(huán)境影響的必然性看成具有不必然性,則流域紛爭會持續(xù)發(fā)展;要把不必然性看成必然性,才能找到有效解決問題的合理途徑。因此,必須樹立務實合作的姿態(tài)和建立相應的剛性約束機制,擂響重鼓,才能突破生態(tài)破壞惡性循環(huán)的重圍,并使強化管理成為常態(tài),各流域才能重現(xiàn)往日的風采。
(作者單位:江蘇省射陽縣環(huán)境保護局)
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