4月16日，國務(wù)院發(fā)布了《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）。可以說，“水十條”的出臺是我國整體環(huán)境治理的一件大事，是生態(tài)文明建設(shè)與美麗中國建設(shè)的重要舉措。
在全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨的理論指導(dǎo)下，“水十條”的有效實(shí)施有其有利的氛圍。相比于“大氣十條”，“水十條”在落實(shí)機(jī)制上的一個重要特點(diǎn)是突出了地方政府的責(zé)任。
“水十條”中的中央與地方關(guān)系
筆者認(rèn)為，“水十條”并不只是單獨(dú)規(guī)定直接涉及水污染防治的相關(guān)行為，它站在一個更為寬廣的角度看待水環(huán)境問題的解決。比如，“水十條”同時規(guī)定了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、水資源節(jié)約等方面的政策與措施，但水環(huán)境問題解決的重點(diǎn)仍然還是污染控制與治理上。
“水十條” 首先在指導(dǎo)思想部分就明確了政府的統(tǒng)領(lǐng)作用。這種定位是合適的。環(huán)境問題是公共問題，環(huán)境利益涉及公共利益。政府作為公共利益的代表，有責(zé)任也有能力應(yīng)對和解決水環(huán)境問題。但政府包括中央政府與地方政府。對于公共事務(wù)管理，憲法也特別注意了中央與地方的職權(quán)劃分問題，在水污染防治中，這個問題同樣存在。
在“水十條”的第一部分——全面控制污染物排放，所有的政策措施雖然由國務(wù)院的部委牽頭、參與，但均由地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)。在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管部分，“水十條”強(qiáng)調(diào)了標(biāo)準(zhǔn)的重要性，提出“完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制”，并要求加強(qiáng)對地方人民政府環(huán)保工作的監(jiān)督。在水環(huán)境管理部分，“水十條”要求，未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)的地區(qū)要制定達(dá)標(biāo)方案，報上一級人民政府備案。
在第九部分，也是最能體現(xiàn)地方負(fù)責(zé)的部分，“水十條”明確提出強(qiáng)化地方政府水環(huán)境保護(hù)責(zé)任，地方政府是實(shí)施本行動計劃的主體。地方政府需要在2015年底前分別制定并公布水污染防治工作方案，各省（區(qū)、市）工作方案要報國務(wù)院備案；國務(wù)院與各省（區(qū)、市）人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，對行動計劃實(shí)施情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為水污染防治相關(guān)資金分配的參考依據(jù)。這些規(guī)定可以看作是在授予地方政府大量職權(quán)下確保強(qiáng)化對地方政府的監(jiān)督，保證水污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
由此可見，地方政府的作用在“水十條”中占有十分重要的地位。中央政府通過設(shè)定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、督察具體執(zhí)法、任務(wù)考核等方式等保證水環(huán)境政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但地方政府對于如何實(shí)現(xiàn)設(shè)定的水環(huán)境質(zhì)量擁有廣泛的職權(quán)。“水十條”所反映的這種中央與地方的關(guān)系可以概括為微觀權(quán)力的下放與對地方政府控制的具體化。
地方政府主體責(zé)任的法律依據(jù)及其制度安排
“水十條”明確地方政府的主體責(zé)任，這樣的規(guī)定并不是中央政府在推諉責(zé)任。事實(shí)上，地方政府對轄區(qū)內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是有法律依據(jù)的。從另一角度講， “水十條”的這些規(guī)定不是憑空出現(xiàn)的，而是有其歷史淵源的。
1984年制定并經(jīng)1996年修改的《水污染防治法》并沒有對地方政府在水污染防治中的作用進(jìn)行概括性的規(guī)定。在2008年對《水污染防治法》的修訂中，新規(guī)定了“地方人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。與此相適應(yīng)，新法還規(guī)定“國家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容”。但《水污染防治法》并沒有規(guī)定地方政府沒有完成目標(biāo)的后果。
對于針對以企業(yè)為主的污染物排放者的日常監(jiān)管，《水污染防治法》顯然將此當(dāng)作中央與地方政府的共同職權(quán)。無論是排污許可權(quán)還是行政處罰權(quán)，都是由中央與地方政府分享，且具體劃分則由中央政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門規(guī)定。應(yīng)該來講，這種賦予中央政府大量具體事務(wù)監(jiān)管職權(quán)的做法，一方面會分散中央政府掌控全局的精力；另一方面，由于對于相關(guān)信息的缺乏，這種監(jiān)管會付出巨大的成本。當(dāng)前，國務(wù)院正在主導(dǎo)實(shí)施行政審批改革，其中一個重要特點(diǎn)就是權(quán)力向地方政府的下放。應(yīng)該來講，這樣做也可以提高地方政府的積極性。
對于地方政府可能的不作為問題，《水污染防治法》是通過一種行政監(jiān)察的機(jī)制來應(yīng)對的。這種做法當(dāng)然能在一定程度上制約相關(guān)部門。但同時也應(yīng)該看到，這主要是一種同一層級政府內(nèi)部的監(jiān)督，現(xiàn)實(shí)中地方政府不作為的現(xiàn)象還是大量存在。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》卻有了不一樣的規(guī)定。新環(huán)保法第六十七條第二款規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，而有關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以直接作出行政處罰的決定。”
這顯然是中央政府對地方政府既定監(jiān)管權(quán)力的干預(yù)。它體現(xiàn)了中央政府擁有一種“代位權(quán)”，其特點(diǎn)在于中央政府可以在一定情形下行使本應(yīng)屬于地方政府的職權(quán)。行政代位權(quán)的特殊之處在于中央政府并不會主動地去行使本該屬于地方政府的職權(quán)。它的行使存在著一個啟動條件，那就是政府怠于履行相應(yīng)職權(quán)。在美國《清潔水法》和《清潔空氣法》中均規(guī)定一定條件下聯(lián)邦政府可以取代州政府的執(zhí)行。
地方政府主體責(zé)任的規(guī)范性指引
雖然《水污染防治法》是“水十條”關(guān)于地方政府責(zé)任的法律基礎(chǔ)，但是二者在相應(yīng)的制度安排上還是有很大的不同。結(jié)合“水十條”已有的規(guī)定，相關(guān)制度應(yīng)該在“水十條”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步確定并細(xì)化，以此促進(jìn)水污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與水污染防治的法治化。
除了新環(huán)保法所規(guī)定的行政代執(zhí)行權(quán)機(jī)制外，根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量來分配水污染防治相關(guān)資金應(yīng)該是中央政府控制地方政府的一種極為重要的方式。因此，可以考慮綜合政府用于水污染防治的各項支出設(shè)立水污染防治綜合基金，專門用于水污染防治。
對于這項基金的管理是中央政府的重要職權(quán)。當(dāng)?shù)胤秸茌牭膮^(qū)域水環(huán)境質(zhì)量沒有達(dá)到法定的標(biāo)準(zhǔn)時，中央政府可以減少對地方政府的相應(yīng)撥付，以示懲處。這種做法也符合財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的要求。
在水污染防治中，在加強(qiáng)中央對地方的控制的同時也應(yīng)該進(jìn)一步下放監(jiān)管權(quán)限以提高地方政府的行為積極性。從語義上來理解，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)本身就是一種概括性授權(quán)，它意味著區(qū)域內(nèi)的水污染行為都應(yīng)由地方政府來予以監(jiān)管。結(jié)合行政審批改革的理念以及相關(guān)操作經(jīng)驗(yàn)，在配套完善中央政府對地方政府的有效控制制度下，應(yīng)該主要由地方政府來監(jiān)管水污染行為。
當(dāng)然，這個權(quán)力下放過程中可能會有不適合或者地方政府難以監(jiān)管的污染者，比方涉軍企業(yè)和單位以及一些央企等，對此相關(guān)規(guī)定應(yīng)予以明確。鑒于相關(guān)配套制度完善的過程性，這種權(quán)力下放過程可以逐漸推行。
綜上所述，筆者認(rèn)為，“水十條”實(shí)施的重要內(nèi)核就是地方政府主體責(zé)任，其法律依據(jù)是《水污染防治法》。而地方政府對區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)可以也應(yīng)該是我國水污染防治的一項基礎(chǔ)性規(guī)定。相比《水污染防治法》，“水十條”在中央政府如何控制地方政府上更細(xì)化，更具有操作性。“水十條”在今后實(shí)施的過程中則需要更加注意中央與地方監(jiān)管職權(quán)的劃分問題，并逐漸下放監(jiān)管權(quán)限。而以水環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)的水污染防治資金分配則需要進(jìn)一步綜合化、制度化。監(jiān)管權(quán)限劃分以及防治資金分配都可以在“地方政府對區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”下得以解釋，這兩方面內(nèi)容應(yīng)該在《水污染防治法》的修訂中有所體現(xiàn)。
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