目前，我國(guó)有400個(gè)城市缺水，108個(gè)城市嚴(yán)重缺水。北京水資源年人均占有量?jī)H為100m3，是地處沙漠地帶以色列年人均占有量的1/3。我國(guó)有限的水資源還遭受著快速城鎮(zhèn)化工業(yè)化污染的嚴(yán)重影響，可以說(shuō)，我國(guó)水資源安全形勢(shì)非常嚴(yán)峻。
觀念上的癥結(jié)：GDP崇拜
隨著我國(guó)水資源保護(hù)的三大法律——《水法》《水土保持法》《水污染防治法》的頒布實(shí)施，以及《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》的發(fā)布，我國(guó)水資源保護(hù)法律政策體系基本建立，不過法律的實(shí)施總是邁不開“GDP崇拜”這道坎。政府水利投資背后的提升GDP理念，致使各級(jí)特別是基層黨委政府領(lǐng)導(dǎo)跑環(huán)境水利項(xiàng)目很積極，搞環(huán)境水利管理就沒勁頭。可以說(shuō)，越往基層，我國(guó)水資源管理“三條紅線”（水源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污）就越是容易因GDP崇拜而受到挑戰(zhàn)。
制度上的癥結(jié)：法治水平不高
區(qū)域、部門利益競(jìng)逐，形成地方立法、執(zhí)法爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)、權(quán)責(zé)脫節(jié)現(xiàn)象。流域水資源立法各自為政，導(dǎo)致“湖控工程”“搶水大戰(zhàn)”“污染轉(zhuǎn)移”等水資源惡性競(jìng)爭(zhēng)。部門水資源立法各管一塊，形成了以水行政部門負(fù)責(zé)的江河水域水資源保護(hù)與以環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)的陸域水污染防治“兩張皮”，水利立項(xiàng)審批部門和水利建設(shè)主管部門的責(zé)任扯皮，地方水行政與流域機(jī)構(gòu)管理權(quán)限配置失衡，以及湖泊或保護(hù)區(qū)五六個(gè)主管部門間“人人有權(quán)管，人人都不管”現(xiàn)象。
法律實(shí)施缺乏有效機(jī)制，文本上的法很難成為行動(dòng)中的法。職能部門依法行政顧慮重重。一基層水務(wù)局長(zhǎng)抱怨說(shuō)，轄區(qū)的礦山企業(yè)不做水土保持方案就開工，當(dāng)問及水土保持法規(guī)定的法律手段用過沒有，回答是“我們哪敢用啊，就用過一次，處罰一家納稅大戶企業(yè)，還上了法庭，最后領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話了，我們被迫撤訴”。環(huán)保組織公益訴訟障礙重重。在社會(huì)組織快速發(fā)展的今天，環(huán)保組織制約因素多，施展不開手腳。
傳統(tǒng)思維定勢(shì)很難打破，水資源治理法律制度嚴(yán)重滯后。我國(guó)刑事立法沒有把對(duì)人體健康影響重大的水污染風(fēng)險(xiǎn)，像對(duì)人體健康同等重要的食品、藥品安全風(fēng)險(xiǎn)那樣單獨(dú)入罪，而是以損害結(jié)果顯現(xiàn)作為刑法規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)，這是以對(duì)待一般環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的思維方式來(lái)對(duì)待飲用水安全風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)水資源管理習(xí)慣于指令性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式、熱衷于命令控制型政策工具，我國(guó)短缺的水資源、稀缺的無(wú)污染的生態(tài)水，其稀缺性就很難以市場(chǎng)價(jià)格來(lái)顯現(xiàn)，致使我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制一直發(fā)育不起來(lái)。
公眾參與不被重視，水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難以有效建立。江河流域沿岸世代居住的居民，對(duì)流域環(huán)境最為了解，對(duì)流域問題最為關(guān)注，卻無(wú)緣參與流域管理，從而形成了“看得見的管不到，管得到的看不見”。公眾參與的欠缺導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償不公平，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難確定，補(bǔ)償模式難持續(xù)。現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償最緊要的是要解決受償?shù)貐^(qū)貧困和發(fā)展問題，一旦補(bǔ)償停止后，又將重新面臨環(huán)境退化問題。據(jù)此，政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹c(diǎn)應(yīng)在補(bǔ)償區(qū)發(fā)展和公眾參與上，而不應(yīng)錯(cuò)位在生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)上。
信息公開嚴(yán)重不足，難以發(fā)揮社會(huì)力量的協(xié)同監(jiān)督作用。公眾環(huán)境研究中心與自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)等聯(lián)合發(fā)布2013—2014污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)，全國(guó)120個(gè)城市只有寧波市達(dá)到及格分，全國(guó)平均分只有28.5分。有的農(nóng)村地區(qū)自來(lái)水廠，將未經(jīng)處理的河水直接輸入自來(lái)水管道，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民卻無(wú)從知曉。
亟待法治創(chuàng)新
形成法律政策組合拳。按照十八屆四中全會(huì)決定“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系”和“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”的要求，盡快明確水資源管理法治在“法治建設(shè)成效”中的權(quán)重，建立行政問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)、人大問責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源管理問責(zé)機(jī)制。盡快整合水污染嚴(yán)重的行業(yè)企業(yè)，建立水污染風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度，將行政契約、作為制裁的信息披露等非強(qiáng)制性行政手段與行政強(qiáng)制手段組合使用。盡快推出強(qiáng)化政府信息公開意識(shí)、提升公眾參與能力建設(shè)、促進(jìn)環(huán)保組織發(fā)展的實(shí)質(zhì)性政策舉措，使得公眾參與法律制度真正落到實(shí)處。
強(qiáng)化法律底線防火墻。強(qiáng)化水資源法治保障的最后一道屏障——刑事保護(hù)。適時(shí)將水污染犯罪從刑法“污染環(huán)境罪”中剝離出來(lái)，單設(shè)罪名，并從兩方面著手降低水污染入罪門檻：將水污染風(fēng)險(xiǎn)入罪，確立水污染犯罪的嚴(yán)格責(zé)任或水污染犯罪的舉證責(zé)任倒置。并加強(qiáng)檢察司法，建立大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)境犯罪同步監(jiān)督機(jī)制，即檢察機(jī)關(guān)在大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程指揮中心設(shè)立的同時(shí)，建立環(huán)境犯罪同步監(jiān)測(cè)中心，對(duì)水資源保護(hù)等進(jìn)行監(jiān)督。優(yōu)化水資源保護(hù)的最后一道防線——審判機(jī)制。為了適應(yīng)環(huán)境司法專門化（最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭）和“三審合一”（民事、行政、刑事案件統(tǒng)一集中審理）審判模式，要盡快統(tǒng)一和明確環(huán)境訴訟案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，拓展各類環(huán)境訴訟特別是民事行政交叉訴訟、民事刑事關(guān)聯(lián)訴訟和環(huán)境公益訴訟的立案范圍，突出對(duì)環(huán)境公益訴訟立案機(jī)制的科學(xué)塑造。
構(gòu)筑綜合整治一張網(wǎng)。抓牢憲法“一根線”，張開水資源保護(hù)法治“一張網(wǎng)”。由人大主導(dǎo)水資源保護(hù)立法，避免立法過度向部門下沉。確需由部門立法的，應(yīng)明確立法權(quán)力邊界，并加強(qiáng)違憲審查。流域水資源保護(hù)立法權(quán)限應(yīng)適當(dāng)上收至國(guó)家層面。地方水資源保護(hù)立法要盡快實(shí)行從“封閉—單干立法”向“開放—合作立法”轉(zhuǎn)換。加快推進(jìn)水資源保護(hù)跨區(qū)域、跨部門以及部門內(nèi)綜合執(zhí)法，擴(kuò)大流域水資源管理部門的執(zhí)法權(quán)限。水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要構(gòu)建有機(jī)融合的制度鏈條：一要引入公眾參與，將當(dāng)?shù)厝罕姷男畔?yōu)勢(shì)和利益訴求納入到生態(tài)補(bǔ)償決策中，更好實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償公平；二要引入水足跡理論，即一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)或一個(gè)人，在一定時(shí)間內(nèi)消費(fèi)的所有產(chǎn)品和服務(wù)所需要的水資源數(shù)量，以一種客觀、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)反映某一區(qū)域和人們對(duì)水資源的占用情況，以此完善水資源生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；三要變輸血式補(bǔ)償為造血式補(bǔ)償，助力生態(tài)保護(hù)區(qū)引進(jìn)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)等促進(jìn)發(fā)展措施，以增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的持續(xù)性。
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