財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、住建部日前聯(lián)合發(fā)布《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），并將于今年3月1日起施行。《辦法》中不乏亮點(diǎn)，比如將污泥處理處置費(fèi)用納入污水處理費(fèi)，吸引社會(huì)資本參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城鎮(zhèn)排水與污水處理項(xiàng)目等。
《辦法》還有哪些亮點(diǎn)？和國(guó)家近期出臺(tái)的一系列政策有什么聯(lián)系？在企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格形成機(jī)制上還有哪些方面需要完善？本報(bào)約請(qǐng)專業(yè)人士進(jìn)行探討。
在E20研究院近期發(fā)布的政策年度盤點(diǎn)中，提到“很多政策仍然在路上，需要從趨勢(shì)上予以把握。”話音未落，3部委隨即發(fā)布《污水處理費(fèi)征收管理辦法》。
這并非巧合，國(guó)家已發(fā)布和繼續(xù)發(fā)布的一系列政策文件都在相互呼應(yīng)協(xié)調(diào)并努力成為一個(gè)系統(tǒng)，背后是制定者的務(wù)實(shí)作風(fēng)和取得共識(shí)后的改革動(dòng)力。雖然仍有不完善的問(wèn)題，但這是好的開(kāi)始，有待在政策出臺(tái)和施行過(guò)程中不斷反思，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持。
污泥處置費(fèi)用首次明確納入污水處理費(fèi)中
只有把污泥處置費(fèi)明確包含在污水處理費(fèi)里，才真正在收費(fèi)上形成污水處理的閉環(huán)
本次出臺(tái)的《辦法》是國(guó)家層面第一次專門就污水處理收費(fèi)和使用出臺(tái)的全國(guó)性管理辦法。由于此前我國(guó)并沒(méi)有明確的全國(guó)性污水處理費(fèi)征收使用辦法，各省、市執(zhí)行地方辦法，均不統(tǒng)一。《辦法》的出臺(tái)結(jié)束了這一局面，有利于污水處理事業(yè)發(fā)展。
在污泥處理處置方面，《辦法》的亮點(diǎn)在于首先明確污水處理費(fèi)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置的資金，第一次將污泥處置費(fèi)用涵括在污水處理費(fèi)中。同時(shí)，作為污泥處理處置的特點(diǎn)之一，污泥得到處置才是整個(gè)處理過(guò)程的終結(jié)，只有把污泥處置費(fèi)明確包含在污水處理費(fèi)里，才真正在收費(fèi)上形成了污水處理的閉環(huán)。
同時(shí)，《辦法》中還提出有利于排水管理、鼓勵(lì)環(huán)保水平提升和機(jī)制創(chuàng)新方面的內(nèi)容，比如“污染者付費(fèi)原則”；關(guān)于污水經(jīng)自有污水處理設(shè)施處理，但處理后仍向城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施排水的，應(yīng)當(dāng)足額繳納污水處理費(fèi)；污水經(jīng)處理全部回用、實(shí)現(xiàn)“零排放”的免征費(fèi)用；信息公開(kāi)；第三方評(píng)估等。這些內(nèi)容均有利于城市排水的管理和提高污水處理和中水回用的水平等。
明確污水處理費(fèi)收支兩條線
有利于保證地方政府采購(gòu)污水處理等公共服務(wù)支付的可靠性
去年修訂的《預(yù)算法》已經(jīng)明確稅收和非稅收入的使用差別，稅收用于一般公共預(yù)算，而非稅收入納入基金預(yù)算管理。《辦法》依據(jù)新修訂的《預(yù)算法》要求，厘清污水處理費(fèi)屬于非稅收入的收支使用，統(tǒng)一明確污水處理費(fèi)收支兩條線。
預(yù)決算管理、中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，有利于保證地方政府采購(gòu)公共服務(wù)尤其是重資產(chǎn)型PPP項(xiàng)目的支付信用，保證購(gòu)買服務(wù)支付的可靠性，對(duì)推進(jìn)政府采購(gòu)污水處理等公共服務(wù)具有特殊意義。新《預(yù)算法》對(duì)這方面的努力在《辦法》中得到良好應(yīng)用。
政府采購(gòu)公共服務(wù)應(yīng)公平競(jìng)爭(zhēng)
《辦法》明確各地區(qū)可以通過(guò)合理確定投資收益水平，吸引社會(huì)資本參與投資
近期國(guó)家不斷出臺(tái)政策鼓勵(lì)政府購(gòu)買公共服務(wù)。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，政府可采用委托經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理。
財(cái)政部日前發(fā)布的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》也對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)提出要求，“政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)與事業(yè)單位改革相結(jié)合，推動(dòng)事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織”。
結(jié)合上述兩個(gè)文件的內(nèi)容，《辦法》要求將污水處理服務(wù)列入政府采購(gòu)公共服務(wù)的范疇，即使是政府自建的污水處理設(shè)施，也要求通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選擇“單位”進(jìn)行委托運(yùn)營(yíng)或者特許經(jīng)營(yíng)。
以前大量存在地方政府自建污水處理設(shè)施，由事業(yè)單位運(yùn)行而導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)低效的情況。《辦法》在價(jià)格制定上要求污水處理費(fèi)應(yīng)包含合理利潤(rùn)，有望結(jié)束運(yùn)營(yíng)低效的情況。
同時(shí)，重資產(chǎn)集團(tuán)類型的社會(huì)資本水務(wù)投資商和由國(guó)企轉(zhuǎn)制而成的區(qū)域性環(huán)境綜合服務(wù)集團(tuán)，在政府購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，應(yīng)讓他們公平競(jìng)爭(zhēng)，最終做出選擇。
《辦法》的難能可貴之處還在于制定者考慮到各地情況不同的靈活性要求，明確各地區(qū)可以通過(guò)合理確定投資收益水平，吸引社會(huì)資本參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城鎮(zhèn)排水與污水處理項(xiàng)目，提高污水處理服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，體現(xiàn)對(duì)收益率的要求。
此外，《辦法》規(guī)定，污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，按照覆蓋污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)和污泥處理處置成本并合理盈利的原則制定。考慮到東西部各地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)條件的背景，“正常運(yùn)營(yíng)”涵蓋了對(duì)采用委托運(yùn)營(yíng)或TOT的不同成本范圍的兼容。
污水處理費(fèi)屬于行政性收費(fèi)已確定
在政府購(gòu)買服務(wù)模式和保障效率前提下，資金流向和補(bǔ)貼要求更易獲得保障
《辦法》提出，污水處理費(fèi)屬于政府非稅收入，全額上繳地方國(guó)庫(kù)，納入地方政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行專款專用。污水處理費(fèi)屬于行政性收費(fèi)已確定。
將污水處理費(fèi)明確為行政事業(yè)性收費(fèi)有幾點(diǎn)益處：明確作為行政事業(yè)性收費(fèi)的污水處理費(fèi)無(wú)需納稅；與前述統(tǒng)一將污水處理轉(zhuǎn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)的要求更加協(xié)調(diào)；在政府購(gòu)買服務(wù)模式和保障效率前提下，資金流向和補(bǔ)貼要求更易獲得保障。
同時(shí)可以看出，《辦法》體現(xiàn)了未來(lái)污水處理價(jià)格逐步調(diào)整到位，使環(huán)境成本最終由污染者全面承擔(dān)的趨勢(shì)，可以預(yù)見(jiàn)污水處理費(fèi)將逐步上調(diào)。
但是，《辦法》中還有一些不足之處需要明確和完善。比如“污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，按照覆蓋污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)和污泥處理處置成本并合理盈利的原則制定，由縣級(jí)以上地方價(jià)格、財(cái)政和排水主管部門提出意見(jiàn)，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。”
這一規(guī)定中并未提及聽(tīng)證程序。考慮到費(fèi)用調(diào)整屬于公共事業(yè)，涉及范圍廣泛，最終仍需聽(tīng)證程序，對(duì)此沒(méi)有明確容易帶來(lái)歧義。
此外，對(duì)于PPP或者專營(yíng)后，不同情況下污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)制訂的具體方法在《辦法》中仍然考慮不足，尤其是政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)應(yīng)的服務(wù)價(jià)格如果不是通過(guò)企業(yè)間公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)獲取（即本地單位直接成為服務(wù)提供方），此價(jià)格中的成本構(gòu)成如果作為污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算依據(jù)，在調(diào)價(jià)中仍然會(huì)帶來(lái)爭(zhēng)議。
作者系E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)
相關(guān)鏈接
《辦法》中的關(guān)鍵詞
污泥
污水處理費(fèi)是按照“污染者付費(fèi)”原則，由排水單位和個(gè)人繳納并專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置的資金。
污水處理費(fèi)專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置，以及污水處理費(fèi)的代征手續(xù)費(fèi)支出。
政府購(gòu)買服務(wù)
鼓勵(lì)各地區(qū)采取政府與社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)等多種形式，共同參與城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)益融合，加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期管理，提高城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。
專款專用
繳入國(guó)庫(kù)的污水處理費(fèi)與地方財(cái)政補(bǔ)貼資金統(tǒng)籌使用，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，向提供城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)的單位支付服務(wù)費(fèi)。
服務(wù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)覆蓋合理服務(wù)成本并使服務(wù)單位合理收益。
社會(huì)資本
各地區(qū)可以通過(guò)合理確定投資收益水平，吸引社會(huì)資本參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城鎮(zhèn)排水與污水處理項(xiàng)目，提高污水處理服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。
公平競(jìng)爭(zhēng)
各地區(qū)應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法》及有關(guān)規(guī)定，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇符合要求的城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)單位，并采取特許經(jīng)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)等多種服務(wù)方式。
《辦法》還有哪些地方需要完善？
調(diào)價(jià)程序
《辦法》規(guī)定，“污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，按照覆蓋污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)和污泥處理處置成本并合理盈利的原則制定，由縣級(jí)以上地方價(jià)格、財(cái)政和排水主管部門提出意見(jiàn)，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行”。
這一規(guī)定并未提及聽(tīng)證程序。考慮到費(fèi)用調(diào)整屬于公共事業(yè)，涉及范圍廣泛，最終仍需明確聽(tīng)證程序。
征收標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)于PPP或者專營(yíng)后，不同情況下污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)制訂的具體方法在《辦法》中仍然考慮不足。
政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)應(yīng)的服務(wù)價(jià)格如果不是通過(guò)企業(yè)間公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)獲取，此價(jià)格中的成本構(gòu)成如果作為污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算依據(jù)，在調(diào)價(jià)中仍會(huì)帶來(lái)爭(zhēng)議。
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