湖泊保護明確行政首長負責制
由于長期管理無序、開發(fā)過度、保護不力，“千湖之省”湖北省已然名不副實。面對湖泊保護中存在的立法缺失問題，湖北省自1996年起就開始著手湖泊保護管理的立法工作。
3月26日，《湖北省湖泊保護條例(草案)》提請湖北省人大常委會審議。為理順湖泊保護的管理體制，草案擬規(guī)定，縣級以上人民政府行政首長對本行政區(qū)域內的湖泊保護工作負總責，實行任期目標考核責任制，并設定了追責條款。
“千湖之省”面臨保護挑戰(zhàn)
今天在向湖北省人大常委會會議作草案說明時，湖北省水利廳廳長王忠法指出，雖然湖北省素有“千湖之省”的美譽，但較長時間以來，因管理無序、開發(fā)過度、保護不力等原因，“千湖之省”已經名不副實。
據統(tǒng)計，從上世紀50年代初到80年代末，湖北全省100畝以上的湖泊從1332個銳減為843個；雖然上世紀80年代以后，湖泊數(shù)量、面積、容積萎縮勢頭有所減緩，但湖泊侵填、侵占事件還時有發(fā)生，總體上仍呈萎縮趨勢。根據全國水利普查最新資料，目前，湖北省5000畝以上湖泊僅剩110個。
王忠法說，除了湖泊數(shù)量及水域面積的減少縮小外，生活污水、工業(yè)廢水未經處理直接排放入湖、農業(yè)大量使用化肥農藥及流域內的規(guī)模化養(yǎng)殖造成面源污染，再加上湖泊過度開發(fā)產生內源污染，湖北省境內的大量湖泊水質日趨惡化、功能退化。
根據湖北省水利廳公布的《2012年1月湖北省水資源質量通報》，全省重點監(jiān)測的26個湖泊，二類水質僅有1個，三類水質的12個，四類的9個，水質劣五類的4個。
由于我國至今沒有對湖泊統(tǒng)一立法，在提出湖泊保護立法的意向之后，湖北省經過了長時間的立法前期調研工作。2011年11月15日，湖北省政府常務會議審議通過了該草案。
構建合理湖泊保護管理體制
據了解，現(xiàn)行湖泊保護管理主體的“多元化”，使得湖泊保護立法面臨著如何確定主管部門的難題。
在對草案進行的調研報告中，湖北省經濟學院水事研究中心有關專家指出，由于湖泊的多功能性，湖泊資源開發(fā)利用方式的多元性，必然帶來各種利益之間的沖突，湖泊保護的這一公共利益需要一定的主體予以代表并具體實現(xiàn)，目前公認的是由政府成為此公共利益的代表并行使保護管理權。
雖然明確了政府的湖泊保護職責，但目前還存在著政府多個部門“爭執(zhí)法”的困境。根據相關法律規(guī)定，目前各主要涉水部門對湖泊管理都有一定權限。水利部門負責管理湖泊水資源、環(huán)保部門負責湖泊的污染防治、農(漁)業(yè)部門負責管理湖泊水產養(yǎng)殖、林業(yè)部門則負責濕地保護。
“由于政府的多個部門的管理職能與湖泊有關，并且存在著事實上的利益關系，各相關部門之間必然存在著權力競爭。如果立法不能很好地解決公共權力配置問題，就可能導致因公共權力競爭而產生的湖泊‘公地悲劇’。”參與立法調研的湖北省經濟學院專家指出，立法中必須構建合理的湖泊保護管理體制。
對此，草案規(guī)定，縣級以上人民政府行政首長對本行政區(qū)域內的湖泊保護工作負總責，湖泊保護實行任期目標考核責任制；明確縣級以上人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域內的湖泊保護，其他相關部門按各自職責加強協(xié)調配合。
同時，草案還對跨行政區(qū)域湖泊的保護作出規(guī)定，由所跨區(qū)域共同的上一級人民政府確定。
避免部門替政府“背黑鍋”
據了解，現(xiàn)行法律也規(guī)定了地方政府對湖泊管理負責、目標責任制及考核評價等內容，但因過于籠統(tǒng)，導致操作性差，這讓過去對政府的問責流于形式，也導致很多地方將政府責任變成了“部門負責”，將考核政府變成了考核政府下的某個部門。發(fā)生問題，板子往往打在職能部門身上。
湖北省經濟學院專家認為，如何明確地方政府保護責任并通過立法建立政府法律責任追究機制應當是此次立法的重點。
根據目前草案規(guī)定，湖北省將形成縣級以上人民政府領導、行政首長負總責、水行政主管部門負責、各有關部門協(xié)調配合的湖泊保護體制。
草案還單列一款，規(guī)定政府及其部門的工作人員在湖泊保護工作中存在過失或過錯的，由其所在單位或者上級主管機關依法予以行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
“對政府法律責任制度的明確，一方面可以為執(zhí)法者提供執(zhí)法的尺度，對違法者予以制裁；另一方面，也對執(zhí)法者的執(zhí)法行為加以規(guī)范，對不依法執(zhí)法者予以追究，以真正做到違法必究、執(zhí)法必嚴。”湖北省經濟學院有關專家認為。
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